“No tenemos aliados eternos y no tenemos enemigos perpetuos. Nuestros intereses son eternos y perpetuos, y nuestra obligación es vigilarlos”. (1)
-Henry John Temple, lord Palmerston, 1848
La exclusión como política de la Cumbre
El pasado 10 de junio culminó la Novena Cumbre de las Américas y los comentaristas, me parece, equivocan el énfasis narrativo. No es tanto qué jefe de Estado asistió o no (al final estuvieron presentes 20 jefes de Estado y de Gobierno), sino la conversación colectiva en torno a la exclusión de países como instrumento de presión, como política. En mi columna dedicada a la Cumbre, publicada aquí el pasado 3 de mayo, al referirme al viaje de Ebrard a Washington para conversar sobre la participación de México, hablé de algunos de los objetivos de su visita e indiqué: "Es muy probable que México promueva, con razón, que todos los países de la región sean invitados a participar en la cumbre."
"Con razón", señalé en aquella ocasión y lo reitero hoy. Al lector no le escapan los múltiples motivos que los proponentes de la exclusión manifestaron y seguirán esgrimiendo para justificar las razones por las cuales no se invitó, ni se debe invitar, a Cuba, Nicaragua y Venezuela. La Cumbre se erigió en un círculo cerrado que abre sus puertas sólo a las naciones democráticas del continente. ¿A cuántos países debemos de dejar fuera de las Naciones Unidas o de qué foros y, sobre todo, qué obtendremos de ello?
No pretendo en estas líneas lanzarme en una defensa de la democracia en esos países; la realidad es clara y las carencias están a la vista, son contundentes. Soy partidario convencido de la democracia plena y del respeto a los derechos humanos. La discusión es otra: ¿se fortalece la democracia en esos países al excluirlos de las conversaciones continentales?. ¿No es mejor el diálogo incluyente que permita a las partes a comprometerse, tal vez, en un proceso de convergencia en materia de principios y objetivos de desarrollo?.
En América Latina, la exclusión no ha favorecido el diálogo regional ni la concertación política. Lo hemos visto una y otra vez. Sólo México votó contra la expulsión de Cuba de la OEA y, al final, toda la región vota de manera unánime y concertada en las Naciones Unidas para condenar el embargo estadounidense. En 2010, la región votó porque Cuba regresara a la OEA, fue decisión de la isla no hacerlo.
Hoy por hoy, la Cumbre de las Américas, propuesta norteamericana, es un mecanismo que podría impulsar el diálogo incluyente del que hablamos a nivel continental. Sin embargo, la exclusión es un pecado original que la Cumbre arrastra. En 1994, la administración Clinton dejó en claro que el único país no invitado a la Cumbre era Cuba: "Confío que para la próxima cumbre se sentará con nosotros un líder democráticamente elegido en Cuba", señaló el presidente norteamericano durante la inauguración de la primera Cumbre en Miami. Así, la política de la exclusión en la Cumbre que nació en la primera, en Miami, hace 28 años, continuó cuatro años después, en 1998, adquirió tintes de normalidad.
De manera previa a la Cumbre de Santiago de Chile de 1998, la Secretaria de Estado Madeleine Albright, utilizó prácticamente las mismas palabras que antes usó Clinton para reforzar la exclusión de Cuba: "Habrá, por supuesto, una nación no representada en Santiago, porque se sitúa aparte de nuestra comunidad democrática. Esa nación es Cuba. Será bienvenida entre nosotros cuando su pueblo, como sus vecinos, sean libres para elegir su gobierno. Y en Estados Unidos haremos todo lo que esté a nuestro alcance para impulsar allá los derechos humanos y una transición pacífica a la democracia." (2)
A todo esto, tengo registro de que varios jefes de Estado y cancilleres participantes en la Cumbre expresaron su rechazo a la política de exclusión y abogaron por que ningún Estado, ni aún el anfitrión, podía dejar de convocar a los gobernantes de todo el Continente Americano. No tengo informes, sin embargo, que en alguno de los discursos de Los Ángeles, salvo las participaciones de Biden o de Blinken, que se hiciera una apología a la no invitación.
A pesar de lo anterior, a lo largo de los 28 años de historia de sus reuniones, la Cumbre no ha sido siempre consistente con el tan comentado principio de la exclusión. En mi ya citada columna del 3 de mayo pasado, señalé:
"La Cumbre de las Américas fue pensada como una reunión continental que reuniría a los jefes de Estado y de Gobierno con la excepción de aquellos que representaran a países con regímenes considerados como no democráticos. Ello llevó a que en las primeras seis reuniones entre 1994 y 2012, se excluyera de manera expresa a Cuba. Ese criterio llevó a que en ese mismo año, en la cumbre de Cartagena, Nicaragua también fuera excluida.
"Sin embargo, de manera previa a la reunión de 2015, se había gestado en Latinoamérica y el Caribe un movimiento mayoritario en pro de la inclusión de Cuba en las cumbres. En esa reunión, tanto Raúl Castro, como Daniel Ortega y Nicolás Maduro, participaron.
"En 2018, en Lima, Cuba participó representada por su canciller y el Gobierno de Perú, apoyado por un grupo importante de países, promovió la exclusión de Nicolás Maduro. La decisión entre fomentar una participación universalmente o mantener acciones de exclusión, no ha sido adoptada de manera definitiva."
La CELAC y la cumbre iberoamericana, ejemplos de inclusión
A partir de 2009, se caminó de manera firme para crear un mecanismo regional incluyente que permitiera, a través de un marco de amplia participación, el diálogo y la concertación de posiciones entre todos los países de nuestro subcontinente. Así, a partir de la herencia del Grupo de Río, en febrero de 2010, nació en nuestra Playa del Carmen la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, la CELAC. Los acuerdos fundacionales se firmaron en Caracas en diciembre de 2011. Todos los países de América Latina y el Caribe, son miembros de pleno derecho de la CELAC. Tuve el honor de ser parte de la delegación mexicana durante ese proceso.
El camino de la CELAC no ha sido fácil y su futuro está lleno de retos; es, sin duda el camino complejo que sigue una región diversa. CELAC alcanzará su madurez institucional a través de la participación continua de todos los Estados miembros, de todos los países de América Latina y el Caribe, o perderá vigencia. No retrocederá para convertirse en un mecanismo excluyente, tendría antes que disolverse.
Por otro lado, en el ámbito de la cooperación, la tradición regional impuso a la Cumbre Iberoamericana, conferencia impulsada por México y España en 1991, un carácter de inclusión plena. En la Cumbre Iberoamericana, por diseño de origen, se privilegia, sí, que los países miembros tengan como idiomas oficiales, el español o el portugués. Sin embargo, a través de un proceso de ampliación continuo, de admisión de miembros asociados y de un gran número de países observadores, la Cumbre Iberoamericana ha expandido de manera notable su radio de participación. De ninguna manera el criterio de exclusión política es considerado en sus trabajos. Cuba, Nicaragua y Venezuela son miembros de pleno derecho.
¿Habrá otra Cumbre de las Américas?
Todos los mecanismos de coordinación política tienen sus días contados y su destino lleva a la disolución o a la renovación. Todos las cumbres de jefes de Estado y de Gobierno atraviesan por alguna época de crisis y estas, cuando encuentran solución, requieren de la renovación del compromiso colectivo. Dudo que pueda haber una décima Cumbre de las Américas que mantenga el principio de exclusión. De haber una convocatoria que lo incluya, sólo significará que la Cumbre continuará languideciendo. El ambiente no da para mucho más.
Sin embargo, me parece que quienes consideran que la Cumbre se agotó en el esgrima -público- sobre la lista de invitados, que fue un fracaso total, se equivocan. El mero hecho de que un gran número de jefes de Estado y de Gobierno se reúnan y celebren reuniones, incluyendo las bilaterales, es un resultado digno de tomarse en cuenta. Por otro lado, habrá que aguardar para saber si la declaración que se adoptó en materia de migración rinde frutos.
Sí, la organización de la Cumbre tuvo problemas evidentes y su desarrollo y resultados quedaron cortos ante las expectativas que este tipo de foros normalmente despiertan. Aún así, en diplomacia, los errores de un evento, como la Cumbre, encierran la clave que garantiza el éxito de futuros encuentros. El análisis post mortem de una reunión es un proceso indispensable en nuestra profesión.
Además del pecado original de la cumbre, la exclusión, que ya hemos tratado suficientemente arriba, desde los orígenes de la Cumbre de las Américas hubo voces que advertían sobre la importancia de que Estados Unidos, en realidad todas las partes, se comprometieran en un diálogo franco: "Las relaciones con los países de América Latina están maduras, listas para ser cultivadas o, de lo contrario, las perderemos (...) cometeríamos un muy grave error si no priorizamos nuestras relaciones con el hemisferio y nos comprometemos. Estoy seguro de que si lo hacemos, veremos una respuesta positiva. No será perfecta ni marcará una línea recta, pero es claro que en gran medida compartimos intereses y valores y en el futuro tendremos que adoptar y trabajar en una visión compartida. " (3) Señaló en 1994, antes de Miami, Thomas "Mack" McLarty, quien fuera jefe de gabinete de Bill Clinton y enviado especial del presidente para la Cumbre de las Américas.
Además, en vísperas de la Cumbre angelina, Dan Restrepo quien fuera uno de los principales asesores del presidente Obama en temas relacionados con América Latina y su coordinador de la Cumbre, es de la opinión que la Cumbre ya ha llegado al fin de su ciclo y que Estados Unidos no necesitan de ella. En un reciente texto de opinión publicado en Los Angeles Times el pasado 2 de junio, a una semana de que iniciara la Cumbre, Restrepo señala que "...Biden debería hacer algo en apariencia contraintuitivo, hacer que esta sea la última cumbre de este tipo. La Cumbre de las Américas, que fue prevista como un vehículo para promover los intereses de los Estados Unidos en el Continente, es un foro fatalmente defectuoso que no cumple con su propósito y limita la atención focalizada de nuestro país en sus vecinos más cercanos a un evento que sucede cada tres años" (4)
Restrepo da a su análisis un carácter eminentemente pragmático al señalar que en realidad ninguna de las versiones de la Cumbre ha producido resultados concretos y ejemplifica con la fallida iniciativa de la creación de una zona de libre comercio para el continente lanzada por Clinton en 1994, o el recuerdo del famoso "primer apretón de manos" en la Cumbre de Panamá en 2015, entre Raúl Castro y Obama, que en realidad fue el tercero y que hoy, añado yo, sirve para resaltar lo efímero y superficial del proceso de normalización de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos.
Restrepo argumenta que la razón subyacente de la falta de resultados tangibles de la Cumbre no es atribuible a una falla en la política de Estados Unidos y apunta que los otros dos mecanismos, que ya mencioné, el CELAC y la Cumbre Iberoamericana, "que aglutinan a los países de América Latina en una región indiferenciada pero que excluye a Canadá y a Estados Unidos, también, de manera consistente, han fracasado en impulsar los intereses de sus millones de habitantes".
Mil Cumbres
No comparto la cínica visión de Restrepo que señala que la falta de progreso en los resultados de la Cumbre no tiene que ver con las relaciones con Estados Unidos; sí, si tiene que ver. Sin embargo, le acompaño en su diagnóstico y coincido en que tal vez sería conveniente rediseñar el esquema de cumbres continentales e impulsar instancias regionales donde el volumen de intereses compartidos pueda hacer masa crítica y fomentar resultados tangibles. Una vez más, se entiende por qué piensa él que Estados Unidos debería de sostener esas cumbres regionales de manera periódica: una reunión de Norteamérica, que ya existe, una con los países de Centroamérica, con el Caribe y una cuarta con Sudamérica. Esta fórmula podría resultar interesante para la política exterior de Estados Unidos, pero privaría al resto del continente de una visión regional.
Tales reuniones regionales deberían ser el preámbulo a un nuevo tipo de Cumbre continental; ello aseguraría un proceso más refinado y garantizaría un esquema permanente de consultas por subregiones que desembocarían, periódicamente, en un nuevo tipo de Cumbre, con mayor coordinación, resolutiva , más productiva. El proceso llevaría ya no a dejar solo en manos de la OEA la secretaria de la Cumbre, sino que descansaría en las organizaciones o estructuras subregionales ya existentes. De Cumbre a Mil Cumbres.
El proceso que sugiero, llevaría en automático a suplir una de las deficiencias que en el caso de la Cumbre de Los Ángeles hizo crisis, la preparación. Por más importante que un país sea, no basta la mera convocatoria para garantizar una participación plena. En la esfera de las relaciones internacionales la adecuada preparación de una reunión multilateral requiere de un significativo esfuerzo por parte del anfitrión para que los países socios se apropien del propósito de la cumbre, de su agenda y de los resultados esperados. Ello implica que el país anfitrión debe tomarse el tiempo para entrevistarse con los países que serán invitados, tomar su parecer sobre los temas a tratar, la estructura de los trabajos, los entregables y la lista de los participantes. Una reunión bien organizada tiene, desde muchas semanas antes de su inauguración, una lista sólida de participantes y una agenda plenamente aceptada que los Estados ya han hecho suya y se han comprometido con los entregables. No es un camino corto, pero es seguro. La soberbia del organizador, sea quien sea, es la peor consejera en la preparación de reuniones multilaterales.
¿Una política hacia América Latina y el Caribe?
Me es muy difícil saber si Estados Unidos tiene o no una política hacia América Latina. En ocasiones, sugiero lean completo el esclarecedor texto que he citado de Dan Restrepo, parece que más que una política regional, las administraciones estadunidenses tienen en sus respectivos programas de gobierno, una serie de casillas que tienen que marcar como atendidas y que algunas de ellas se refieren, precisamente, a actividades y programas para o con América Latina que periódicamente tienen que atender o revisar.
Por otro lado, es importante destacar el carácter utilitario que los norteamericanos le conceden a sus relaciones exteriores -es válido, pero no deja de ser impactante-; la inclusión o exclusión de temas o países en su agenda exterior está muchas veces relacionada con la importancia que el tema o el país tiene para su agenda interna... migración, por ejemplo.
Esa misma preeminencia que ciertos temas internos tienen sobre la agenda externa, lleva al traído y llevado tema del doble rasero. En este tema, durante una conferencia de prensa el pasado 10 de junio, día de la clausura de los trabajos de la Cumbre, Missy Ryan, reportera del Washington Post, le preguntó al secretario de Estado Blinken sobre una queja expresada por varios de los líderes participantes en la Cumbre, en particular se refirió a la intervención de Gabriel Boric quien ante la prensa marcó el doble rasero que Estados Unidos aplica al relacionarse y comprometerse con Estados con bajas calificaciones en sus expedientes en materia de democracia y derechos humanos como Arabia Saudita.
La franca respuesta de Blinken fue muy reveladora: "...con cualquier país, tomamos en cuenta una multiplicidad de intereses pero también un conjunto de valores. El presidente Biden se ha comprometido a colocar a los derechos humanos y la democracia en el corazón de nuestra política exterior. Y así es, pero ello no quiere decir que representan su totalidad. Es un elemento crítico que siempre mantenemos en la mira y siempre estamos evaluando, en cualquier relación, dónde podemos ser más efectivos en ambos aspectos, promoviendo nuestros intereses pero hacerlo de tal suerte que sea al mismo tiempo consistente con nuestros valores. (...) Así, por ejemplo en el caso que usted menciona, Arabia Saudita, en principio determinamos que era necesario ajustar la relación para asegurarnos de que reflejara de mejor manera -en nuestra juicio- nuestros intereses y valores, pero de una manera que no rompiera la relación. Es una relación tremendamente importante..." (5)
Alguna vez escuché decir al entonces canciller Jorge G. Castañeda algo que reproduzco de memoria, no llega a ser cita: Muchas veces los estadounidenses no se ayudan con sus declaraciones, pero aclaran, aclaran.
Más de 100 años después de que Henry Temple, lord Palterson, hablara en la Cámara de los Comunes sobre la eternidad y perpetuidad de los intereses británicos, Henry Kissinger tomó prestada la esencia de la cita que compartí al inicio de esta columna. Esta es una de las frases de Kissinger más citadas:
"Estados Unidos* no tienen amigos o enemigos permanentes, sólo intereses": Henry Kissinger
(*America, en el original en inglés).
Referencias
(1) Henry John Temple, lord Palmerston, Primer Ministro del Reino Unido Discurso ante la Cámara de los Comunes en abril de 1848: "We have no eternal allies, and we have no perpetual enemies. Our interests are eternal and perpetual, and those interests it is our duty to follow." Traducción de RB.
(2) Madeleine Albright, secretaria de Estado, Miami, 1998. "There will, of course, be one nation not represented in Santiago, because it stands apart from our democratic community. That nation is Cuba. It will be welcome among us when its people, like their neighbors, are free to choose their government. And the United States will do all that we can to press for human rights and a peaceful transition to democracy there." Traducción de RB
(3) Thomas "Mack" McLarty. 1994. "The relationships with Latin American countries are ripe for cultivating—or conversely ours to lose. We’d be making a serious mistake not to prioritize our relationships within the Western Hemisphere and engage (...) I believe if we do that, we’ll see a positive response. It won’t be perfect or a straight line, but we clearly have shared interests and shared values largely and we need to adopt and work on a shared vision going forward.” Traducción de RB
(4) Dan Restrepo, asesor del presidente Barack Obama. 2/6/22. "... Biden should do something seemingly counterintuitive — make it the last such summit.
Originally envisioned as a to advance U.S. interests in the Americas, the Summit of the Americas is a fatally flawed forum that doesn’t serve its purpose and limits our country’s focused attention on its closest neighbors to a once-every-three-years event. Traducción de RB
(5) Anthony Blinken, secretario de Estado. Conferencia de prensa, Los Ángeles, 10/6/22 "...with any given country , we are looking at a multiplicity of interests but also a common thread of values. President Biden committed to putting human rights and democracy at the heart of our foreign policy. It is, but that doesn’t mean that it’s the totality. It’s a critical element that we look to, and we’re always trying to assess in any given relationship where we think we can be most effective, both in advancing our interests but doing it in a way that is consistent with and advances our values at the same time. That is simply going to differ from country to country, even though that thread runs throughout. So, for example, in the case of Saudi Arabia, which you mentioned, we determined early on that it was important to recalibrate the relationship, to make sure that it better reflected, in our judgment, our interests and values, but to do it in a way that didn’t rupture the relationship. It’s a tremendously important relationship..." Traducción de RB